Quelle procédure et pour quel type de modification du PLU ?
Pour savoir s’il y a lieu d’engager une révision ou une modification du PLU, la question première à laquelle la commune doit répondre est de savoir si le changement qu’elle souhaite apporter à son document impacte ou non son Plan d’Aménagement et de Développement Durable (PADD).
Modification ou révision ?
Si la modification touche les orientations générales du PADD, la réduction significative d’une zone A ou N, une disposition de protection de l’environnement ou qu’elle a vocation à aggraver un risque de nuisance, alors c’est une procédure de révision du PLU qui doit être engagée.
La révision sera dite « normale » si la modification porte atteinte aux orientations du PADD dans son ensemble (donc comparable à une procédure d’élaboration de PLU), et « allégée » dans les autres cas.
Si en revanche, la modification voulue ne concerne que le règlement, c’est-à-dire aussi bien le plan de zonage que le règlement écrit, alors le choix d’une procédure de modification du PLU sera fait.
Modification normale ou simplifiée ?
La modification, tout comme la révision, peut être :
- « normale » quand elle vise à majorer de plus de 20 % les droits à construire d’une zone, à diminuer ces droits à construire ou qu’elle entraîne une réduction de la surface d’une zone urbanisée ou à urbaniser,
- « simplifiée » lorsqu’il s’agit de modifier une erreur matérielle ou d’instaurer une majoration des droits à construire dans certaines situations prévues par le Code de l’urbanisme (majoration pour réalisation de logements locatifs sociaux, pour constructions à énergie positive, etc…).
Synthèse des 4 procédures de modification d’un PLU
Le tableau récapitulatif suivant liste de manière simplifiée les étapes clés de chacune des 4 procédures de modification de PLU existantes, pour en saisir les particularités.
| Révision allégée | Modification normale | Modification simplifiée | |
|---|---|---|---|
| Délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire qui ouvre la procédure, précise les objectifs poursuivis et fixe les modalités de concertation | Délibération du Maire ou du Président de la communauté de communes qui ouvre la procédure, précise les objectifs poursuivis et fixe les modalités de concertation Si la modification comprend l’ouverture à l’urbanisation d’une zone, la délibération doit motiver et justifier cette ouverture | Délibération non obligatoire du Maire du Président de la communauté de communes qui ouvre la procédure | |
| Débat sur les orientations générales du PADD par le conseil municipal (suivi d’un débat en conseil communautaire si PLUi) | Néant | Néant | Néant |
| Elaboration du projet de révision du PLU | Elaboration du projet de révision du PLU | Elaboration du projet de modification du PLU | Elaboration du projet de modification du PLU |
| Délibération du conseil municipal approuvant le projet de PLU et faisant le bilan de la concertation | Délibération du conseil municipal approuvant le projet de PLU et faisant le bilan de la concertation | Néant | Néant |
| Arrêté du maire pour la mise à l’enquête publique du projet de PLU | Arrêté du maire pour la mise à l’enquête publique du projet de PLU | Arrêté du maire pour la mise à l’enquête publique du projet de modification du PLU | Arrêté du maire pour la mise à l’enquête publique du projet de modification du PLU |
| Enquête publique de 2 mois | Enquête publique de 2 mois | Enquête publique de 2 mois | Phase de mise à disposition du public de 1 mois |
| Remise du rapport du commissaire enquêteur | Remise du rapport du commissaire enquêteur | Remise du rapport du commissaire enquêteur | Néant |
| Modification éventuelle du projet pour tenir compte des observations du commissaire enquêteur | Modification éventuelle du projet pour tenir compte des observations du commissaire enquêteur | Modification éventuelle du projet pour tenir compte des observations du commissaire enquêteur | Modification éventuelle |
| Approbation du PLU par délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire et mise à disposition du public | Approbation du PLU par délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire et mise à disposition du public | Approbation du PLU modifié par délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire et mise à disposition du public | Approbation du PLU modifié par délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire et mise à disposition du public |
| Durée de la procédure : de 18 à 24 mois | Durée de la procédure : 12 à 18 mois en moyenne | Durée de la procédure : 8 à 10 mois en moyenne | Durée de la procédure : 6 mois en moyenne |
Comment se faire entendre dans la procédure de modification d’un PLU ?
Vous l’aurez compris, l’initiative de l’ouverture d’une procédure de révision ou de modification d’un PLU revient exclusivement à l’autorité qui a en charge la gestion de l’urbanisme sur le territoire concerné.
Cependant, le propriétaire d’un terrain non constructible, qui souhaiterait voir son bien muter en zone urbanisée ou à urbaniser, doit impérativement y prendre part.
Car qui mieux que lui saura défendre avec conviction et détermination ses intérêts de propriétaire ?
Agir ou ne pas agir, telle est la question
Il faut bien le dire : certains propriétaires ne sont pas intéressés par l’ouverture à l’urbanisation de leurs terrains agricoles. Soit parce qu’ils n’en sont pas vendeurs, soit parce qu’ils ne nourrissent pas de projets particuliers quant à leur devenir.
Ils laissent les choses « se faire » en les observant de loin, convaincus qu’ils n’ont pas leur mot à dire ou que quoi qu’ils fassent, la situation ne changera pas.
Cette attitude attentiste leur offre, certes, la possibilité de pester allègrement contre la commune qui ouvre à l’urbanisation le terrain du voisin et pas le leur, mais ne fait certainement pas avancer le débat.
Vous êtes nombreux à vous demander comment rendre constructible un terrain qui ne l’est pas. Vous savez maintenant quelles sont les procédures et leurs spécificités qui permettent ce changement.
Il vous reste à savoir comment, vous, vous avez la possibilité de les provoquer et de peser dessus.
Remarque : Il faut être réaliste, le chemin pour faire passer un terrain de non constructible à constructible sera long et parsemé d’embûches. Pire : nul ne peut vous garantir qu’à son terme, vous obtiendrez satisfaction.
Les actions à entreprendre en amont de la procédure
Enfonçons les portes ouvertes : une commune qui n’a pas connaissance du projet d’un propriétaire de vendre ou de construire à terme sur son terrain, n’a que peu de chances de concourir à sa réalisation, en ouvrant une procédure de modification de son PLU.
Exemple concret
Il était de notoriété publique dans une commune de l’Ain qu’une famille, propriétaire d’un splendide foncier en bordure du centre bourg, se déchirait quant à l’avenir de ce terrain, fruit d’une succession.
Il y avait bien des indivisaires qui auraient voulu le vendre, mais la majorité d’entre eux avait à cœur d’en conserver la propriété, en souvenir du proche décédé.
La commune avait depuis longtemps identifié le potentiel dudit terrain pour son développement. Il aurait aisément pu accueillir la nouvelle école maternelle dont la population avait tant besoin ainsi qu’un petit immeuble d’habitation.
Mais ne voulant pas froisser les propriétaires non-vendeurs, la commune attendait… maintenant le terrain en zone agricole.
Est arrivé le jour où l’ensemble des indivisaires s’est entendu sur la mise en vente.
Problème : classé en terrain agricole, les possibilités d’utilisation et de valorisation du terrain étaient limitées et le prix du terrain agricole au mètre carré n’était pas à la hauteur des prétentions des propriétaires.
L’un des indivisaires a alors eu l’idée de faire appel à un coach foncier de jaiunterrain.fr. Sur ses conseils, il a rencontré l’élu municipal en charge de l’urbanisme et lui a simplement exposé la situation.
Il n’en fallait pas d’avantage pour qu’à l’occasion de la procédure de modification du PLU suivante, le terrain passe d’un classement en zone A à zone 1AU.
Même frappé d’un emplacement réservé pour la réalisation d’un équipement public (l’école maternelle), les propriétaires ont vendu leur parcelle divisée (une partie à la commune, une partie à un promoteur privé) à un bien meilleur prix que s’il s’était agi de terre agricole.
Toujours informer la mairie de son souhait de changement de zonage
Sous couvert d’anecdote, cette histoire illustre bien la première démarche que tout propriétaire de terrain non constructible, qui souhaiterait le voir muter, se doit d’accomplir : prendre rendez-vous en mairie avec l’élu concerné.
Dans l’idéal, il convient de solliciter l’élu après avoir consulté le service de l’urbanisme sur le classement de son terrain, sur les perspectives d’évolution du PLU et sur l’urbanisation de la commune en général.
Pourquoi vous faut-il rencontrer tour à tour les responsables du service de l’urbanisme et l’élu en charge de l’urbanisme ?
Parce que les premiers, véritables techniciens du droit de l’urbanisme et des outils de planification locale, sauront vous renseigner sur des points techniques ou administratifs précis.
L’élu, généralement plus politicien que technicien, vous informera plus volontiers sur les orientations et les projets à l’étude en matière d’urbanisme. Mais surtout il pourra faire plus facilement la liaison avec le Maire ou les autres élus que votre démarche est susceptible d’intéresser.
Exemple : Un élu à l’urbanisme entend parler d’un terrain que son propriétaire voudrait faire muter, situé à proximité d’une zone d’activité. Il aura plus de facilité à en échanger avec son homologue en charge du développement économique qui, heureux fruit du hasard, a connaissance d’une entreprise qui cherche à s’implanter sur la commune.
Petit conseil pratique : n’hésitez pas, à l’issue de l’entretien avec l’élu, à lui adresser un courrier (ou courriel) de remerciement, dans lequel vous aurez pris soin de résumer l’essentiel de votre échange.
Agir pendant l’enquête publique
Une modification ou une révision de PLU a été ouverte sur la commune où se situe votre terrain non constructible.
Vous en avez été informé par voie d’affichage en mairie ou en lisant votre journal local.
A la lecture de la délibération, que votre terrain soit a priori concerné ou non par cette modification, préparez-vous : votre seconde phase d’action est arrivée !
Qu’est-ce que l’enquête publique ?
Sauf en cas de modification simplifiée, l’enquête publique est une étape obligatoire de la procédure d’élaboration, de révision ou de modification d’un document d’urbanisme, qu’il soit communal ou intercommunal.
Les modalités de son déroulement sont fixées par délibération du conseil municipal ou du président de la communauté de communes à l’origine de la procédure.
L’objectif de l’enquête publique est double :
- Informer les citoyens du contenu du projet de nouveau document d’urbanisme,
- Recueillir leurs observations et suggestions sur ce projet, avant son adoption définitive.
Le déroulement de l’enquête publique est placé sous l’autorité d’un commissaire enquêteur, nommé par le Tribunal Administratif dont dépend la commune.
Quel est le rôle du commissaire-enquêteur ?
Pendant l’enquête publique, il reçoit le public venu consulter le projet de document d’urbanisme modifié, recueille ses observations et les consigne dans le registre d’enquête publique, lors de permanences.
Les dates et horaires de celles-ci sont portées à connaissance de la population en amont de l’ouverture de l’enquête.
Vous en trouverez mention dans la délibération lançant la procédure, dans la presse locale et, de plus en plus, sur le site internet de la commune concernée.
Que faire en cas d’impossibilité de rencontrer le commissaire enquêteur ?
Si vous n’êtes pas en mesure de vous déplacer ou si vous ne pouvez vous rendre disponible lors de ces permanences, sachez que vous disposez de la faculté de présenter vos observations par écrit, à l’attention du commissaire enquêteur.
Il est recommandé de les faire parvenir soit par courrier avec accusé de réception, soit par voie de remise en main propre à l’accueil de la mairie où se tient l’enquête publique, contre récépissé.
Votre observation sera portée au registre d’enquête de la même manière que si elle avait été faite physiquement.
Remarque : Certaines communes offrent désormais la possibilité de participer à l’enquête publique au travers de formulaires sécurisés via leur site internet.
Si la pratique a logiquement vocation à se démocratiser, elle est encore rare aujourd’hui d’où la nécessité de contacter directement la mairie pour savoir si elle offre cette possibilité.
A quoi sert le rapport du commissaire enquêteur ?
A l’issue de l’enquête, le commissaire enquêteur clos le registre d’enquête et commence pour lui la tâche la plus ardue :
- rédiger des conclusions dûment motivées à chaque observation,
- émettre un avis favorable, défavorable ou avec réserves sur chaque point du projet ayant fait l’objet d’une déposition.
Le tout est compilé dans un document appelé «rapport du commissaire enquêteur», remis à l’autorité en charge de la procédure.
A charge pour la collectivité locale en charge du PLU de suivre ou non les recommandations issues du rapport.
Précision de taille : celle-ci n’a pas obligation légale de se ranger à l’avis du commissaire enquêteur. Elle peut tout à fait passer outre tout ou partie de ses conclusions, en prenant le risque de voir son document d’urbanisme attaquer l’auteur de l’observation qui aurait reçu un avis favorable.
Participer à l’enquête publique : mode d’emploi et conseils pratiques
Une absence de formalisme exigé pour participer à l’enquête publique
Il n’existe pas de formalisme particulier à respecter pour déposer des observations dans le cadre d’une enquête publique, en dehors de celles liées à la transmission des observations évoquées ci-avant. Pour ceux qui le souhaitent, un modèle de courrier est toutefois disponible sous ce lien.
Voilà pourquoi le propriétaire d’un terrain non constructible ou devenu non constructible peut être tenté de rédiger un courrier sur un coin de table où il explique être mécontent du classement de son bien et demande à ce qu’il passe en constructible parce que celui du voisin l’est ou que l’ancien maire lui avait promis qu’il le serait, par exemple.
Malheureusement, présentée comme ça, sa requête a peu de chances d’aboutir.
Il faut avoir en tête que pour apprécier le bien-fondé de votre requête, le commissaire enquêteur s’appuiera sur des éléments factuels issus du dossier d’enquête et, éventuellement, d’observations personnelles qu’il aura faites sur site, si nécessaire.
Mais une nécessité d’argumenter solidement
Pour espérer convaincre le commissaire enquêteur de rendre un avis favorable suite à votre demande, il va vous falloir argumenter en prenant appui, vous aussi, sur des éléments factuels solides. Ce peut être :
- Une incohérence entre le contenu du PADD et le zonage de votre terrain.
Exemple : le PADD indique que le secteur où est situé votre terrain doit faire l’objet d’une densification importante, alors que votre terrain, lui, a été classé en zone pavillonnaire. - Une incohérence entre le PPRNI et le zonage de votre bien.
Exemple : votre terrain est classé dans sa totalité en zone inconstructible alors que le PPRNI indique qu’il n’est concerné par un risque d’inondation que sur une infime partie. - Une erreur matérielle de type parcelle incluse dans un hameau non répertorié comme tel dans le PLU.
- Le fait que votre terrain non constructible soit viabilisé et bordé de toutes parts par des terrains qui eux sont constructibles.
- Le fait que votre terrain classé en zone agricole soit bordé de terrains constructibles et qu’aucune exploitation agricole ne soit possible compte tenu de sa taille ou de sa desserte.
- Ou celui que votre terrain soit pour partie inscrit en zone N protégée en raison de la présence d’arbres remarquables… pourtant morts depuis plusieurs années.
N’hésitez pas à agrémenter votre courrier d’éléments graphiques tels que des plans ou des photos et surtout abstenez-vous de laisser entendre que faute de réponse favorable vous vous laissez la possibilité d’attaquer en justice le PLU modifié : d’expérience, ces annonces ne sont jamais bien accueillies !
Consultez aussi notre article sur les 5 conseils pratiques pour plaider sa cause auprès du commissaire enquêteur en cliquant ici.
ATTENTION : Vous êtes à l’aise à l’écrit, l’argumentation est votre point fort et vous avez une réelle sensibilité pour les questions d’urbanisme réglementaire ? Rien ne s’oppose à ce que vous rédigiez en parfaite autonomie vos observations.
Les recours après l’approbation du PLU modifié ou révisé
Vous avez déposé vos observations auprès du commissaire enquêteur dans le cadre de l’enquête publique, vous avez consulté son rapport et le PLU modifié vient d’être approuvé. Vous venez de le consulter et il s’avère que votre demande de modification de zonage de votre terrain, de non constructible à constructible, n’a pas été entendue.
Comment l’expliquer ? Soit par le fait que le commissaire enquêteur s’est prononcé en votre défaveur, soit que la commune n’a pas suivi ses recommandations qui allaient pourtant dans votre sens.
Rassurez-vous, tout n’est pas encore perdu, il vous reste une carte à jouer. Mais autant vous prévenir tout de suite : ce sera long, coûteux en frais d’avocat et sans garantie de succès.
De quoi s’agit-il ? Des recours, au pluriel.
Remarque : Ces recours ne vont pas viser directement le nouveau PLU mais la délibération l’ayant approuvé. L’objectif ici est d’obtenir l’annulation de ladite délibération, qui entraînera de fait la non-approbation du document d’urbanisme contesté.
Quels sont-ils ? Comment procéder ?
Focus sur les 2 types de recours susceptibles d’aboutir à une annulation de document local d’urbanisme.
Le recours gracieux
La délibération approuvant le nouveau PLU vient d’être affichée dans la mairie dont dépend le terrain : vous n’avez pas une minute à perdre.
Cet affichage sonne le point de départ du délai de 2 mois dont vous disposez pour demander au maire le retrait amiable de la délibération approuvant le PLU.
Comment procéder ?
Il vous faudra rédiger un courrier (là encore dûment argumenté) concluant sur votre demande de retrait de la délibération et de modification du PLU et l’adresser au maire en recommandé avec accusé de réception.
Le principe est sensiblement le même que pour la déposition auprès du commissaire enquêteur : il vous faudra bâtir un argumentaire sur la base d’éléments factuels et juridiques, illustré au besoin d’éléments graphiques. Si le rapport du commissaire enquêteur vous est favorable, n’hésitez pas à en joindre un extrait.
A compter de la réception de votre courrier, le maire dispose de 2 mois pour répondre favorablement à votre demande ou la rejeter. A noter que l’absence de réponse vaut rejet.
En cas de rejet, vous disposerez d’un nouveau délai de 2 mois pour former cette fois-ci un recours dit contentieux, c’est-à-dire devant le Tribunal Administratif.
Le recours à un avocat est-il obligatoire ?
Un recours gracieux ne nécessite pas de faire obligatoirement appel à un avocat. Un propriétaire bien accompagné peut tout à fait s’acquitter seul de cette tâche.
Le recours contentieux
Bien qu’il ne soit juridiquement pas nécessaire de former d’abord un recours gracieux avant d’entamer un recours contentieux, dans la pratique, il est peu fréquent de procéder autrement.
Pourquoi ? Parce que le recours contentieux est synonyme de frais d’avocat importants et de procédure longue (l’engorgement des tribunaux administratifs en France n’est pas une légende).
Remarque : Bien que le recours à un avocat spécialisé en droit administratif ne soit pas obligatoire, il est, dans ce cadre-là, très fortement recommandé
Parce que la décision d’entamer une procédure n’est pas à prendre à la légère, il est recommandé de « tâter le terrain » préalablement auprès de la mairie au travers d’un recours gracieux et, dans tous les cas de figure, de s’adjoindre les services d’un avocat spécialisé en droit public qui saura chercher la faille au-delà de vos récriminations personnelles.
Concrètement, votre avocat rédigera un mémoire pour soutenir votre requête : il s’agit d’une sorte de rapport exhaustif qui relève point par point les raisons pour lesquelles, selon lui, le juge devrait faire droit à votre demande. Ces raisons, aussi appelées motifs, peuvent être soit liées à la forme (c’est-à-dire à la procédure d’élaboration du projet de PLU qui n’aurait pas été respectée), soit au fond (lorsque c’est le contenu du projet de PLU qui est en cause).
Ce mémoire sera transmis au juge administratif et la mairie en recevra une copie. Le recours sera traité par le juge dans un délai qui ne peut être déterminé a priori. Dans certaines juridictions, les recours sont traités en 12 mois en moyenne, dans d’autres cela peut prendre jusqu’à 2 ans, voire plus.
Compte tenu du temps nécessaire à l’élaboration d’un nouveau projet de PLU et du coût que cela représente pour les collectivités, le juge administratif est de moins en moins enclin à annuler un PLU dans son intégralité. Afin d’éviter le retour à un ancien document d’urbanisme qui ne serait pas adapté, il recourt de plus en plus à des annulations partielles, pour éviter les situations de blocage.
Remarque : Compte tenu du temps nécessaire à l’élaboration d’un nouveau de PLU et du coût que cela représente pour les collectivités, le juge administratif est de moins en moins enclin à annuler un PLU dans son intégralité.
Afin d’éviter le retour à un ancien document d’urbanisme qui ne serait pas adapté, il recourt de plus en plus à des annulations partielles, pour éviter les situations de blocage.
Quels délais ?
Le recours contentieux sera traité par le juge dans un délai qui ne peut être déterminé a priori.
Dans certaines juridictions, les recours sont traités en 12 mois en moyenne. Dans d’autres cela peut prendre jusqu’à 2 ans, voire plus.
Les conditions à la formation d’un recours en annulation d’une délibération approuvant un nouveau PLU
Si toute personne a la faculté de déposer une requête dans le cadre d’une enquête publique portant sur un projet de PLU, il en est différemment en matière de recours.
Pour qu’un recours soit recevable par le juge, plusieurs conditions sont à remplir :
- La personne à l’origine du recours doit avoir un intérêt à agir,
- Elle doit introduire son recours dans un délai de 2 mois, soit à compter de l’affichage en mairie de la délibération approuvant le nouveau PLU, soit à compter du rejet de son recours gracieux par l’autorité compétente
Focus sur la notion d’intérêt à agir
Concrètement, pour que son recours soit déclaré recevable (et c’est le tout premier point examiné par le juge, avant même de s’intéresser au contenu du mémoire), il faut que le requérant soit, au choix :
- Un habitant de la commune concernée par le PLU contesté,
- Un habitant d’une commune voisine,
- Une association ayant pour objet la défense de l’environnement ou de l’urbanisme.
Faute de justifier d’un intérêt à agir, le recours du requérant sera rejeté, quand bien même les moyens juridiques soulevés seraient recevables.
Sans intérêt à agir, il est préférable de s’abstenir de former un recours contentieux à l’encontre de la délibération approuvant un PLU, le risque étant de se voir opposer une procédure pour recours abusif.
Pour le propriétaire d’un terrain non constructible, les occasions d’agir pour obtenir son passage en zone constructible sont rares.
Si une procédure de modification ou de révision de PLU est engagée, vous ne pouvez pas vous permettre de rater le coche.Chez jaiunterrain.fr, nous sommes conscients que rédiger une observation à l’attention du commissaire enquêteur, préparer un argumentaire à destination d’un élu ou former un recours gracieux n’est pas chose facile pour tous.